A partir del estudio de caracterización se pretende enfocar más eficientemente el trabajo en colaboración que se realiza desde RELAI, para lograr el crecimiento de cada agencia y el fortalecimiento de la red como tal.
El estudio de caracterización de las agencias de innovación recientemente realizado, tiene como objetivo describir y analizar las características actuales de las agencias miembro de RELAI y el contexto en el que operan, con el fin de comprender la dinámica de estas organizaciones, las oportunidades y los desafíos que enfrentan y permitir un aprendizaje y colaboración entre pares más efectiva.
A través de este análisis se pretende ayudar a identificar algunas de las brechas actuales en conocimientos y resaltar competencias, servicios y habilidades que las agencias de innovación necesitan desarrollar para operar con éxito y apoyar a sus clientes de forma efectiva.
Con motivo de conocer un poco más sobre esta investigación y su alcance, RELAI conversó con Hugo Cuello, analista senior de políticas en el Innovation Growth Lab (IGL), Nesta, equipo encargado de realizar el estudio.
Desde 2018, Cuello ha trabajado junto con los equipos de Investigación y Política, de IGL, apoyando a quienes formulan políticas en las primeras etapas de sus desarrollos, para decidir dónde dar lugar a la experimentación con la finalidad de aumentar el impacto de los programas de negocios y apoyo empresarial. Conduce con éxito proyectos y publicaciones para promover la experimentación y apoya el diseño, la implementación y la evaluación del varios pogramas de gobierno en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).En 2020, fue incluido en la “Lista 35 menores de 35” de Santander-CIDOB por su liderazgo en innovación y transformación de políticas en Europa.
Según el estudio llevado adelante, ¿cómo definiría usted la situación actual de las agencias de innovación en América Latina y el Caribe, en general, y los principales desafíos que enfrentan en el corto y mediano plazo?
Es cierto que existen algunos retos comunes en la mayoría de las agencias latinoamericanas. Cuando hemos empezado a ver los datos del estudio, hemos visto que la mayoría de ellas se han formado en los últimos diez años y tienen una estructura institucional relativamente parecida, con un cierto grado de autonomía, en donde la agencia está un poco separada aunque aún bajo el control ministerial.
Pero lo que sí hemos visto –y es probablemente el punto más importante de este estudio- es que todas las agencias de innovación de RELAI presentan diferencias significativas entre ellas: su desarrollo histórico no ha sido homogéneo y por tanto es fácil encontrar una amplia diversidad de factores y de retos que influyen en su funcionamiento.
Nosotros hemos intentado estudiar esas características, buscando comprender cuál es el contexto que las moldea, y hemos observado diferentes factores que influyen mucho en la forma de operar de estas agencias. Algunos se relacionan directamente con su propia forma de funcionar y con determinantes internos, mientras que otros son más amplios y tienen que ver más con el sistema en el que la agencia se encuentra inserta. Estos factores son seis: la medida en la que existe un ecosistema armonizado y definiciones de innovación comunes; la existencia de salvaguardas institucionales para proteger a la agencia; el nivel de desarrollo y cultura de aprendizaje para mejorar culturas y políticas; el grado de autonomía e influencia para desarrollar sus propios planes; las habilidades y talentos a los que la agencia tiene acceso y, por último, las redes y el alcance que permiten expandir el trabajo de la agencia.
Por lo tanto, las posiciones de las agencias en relación con cada uno de estos factores proporcionan una idea de cómo están operando en la actualidad y cuáles son sus principales retos. Se podría considerar que hay agencias que operan de un modo que llamamos transformador, es decir, que son capaces de cumplir su misión de manera efectiva y enfocada activamente en fortalecer sus capacidades; luego, hay otro grupo que opera en un modo ya establecido, que generalmente tiene las capacidades requeridas para tener éxito, pero no siempre tiene espacio para desarrollar algunas áreas de innovación nuevas; finalmente, un tercer tipo de agencias operan de un modo más inestable y carecen de esos elementos esenciales de control sobre su dirección e impacto estratégicos. Por esta razón, cada uno de estos grupos tiene diferentes desafíos y es lo que buscamos explicar en el informe.
Según algunos resultados preliminares a los que accedió RELAI, en algunos países existen bajos niveles de coordinación y compromiso estratégico entre los actores que juegan un papel protagónico en innovación. ¿A qué entiende que se debe esta realidad y cómo considera que esto afecta el rol de las agencias de innovación en estos países?
Esta realidad tiene que ver con cómo se entiende la innovación, ya que se puede definir de muchísimas maneras. Históricamente se ha visto como un proceso muy lineal donde la ciencia genera nuevas ideas que luego las empresas transforman en innovaciones en los mercados. El problema de esta concepción -y pasa mucho en Latinoamérica- es que se confunde innovación con creatividad.
Este modelo, que ha sido muy influyente en algunos países en la definición de las políticas de innovación, tiende a estar un poco sesgado hacia innovaciones más radicales, disruptivas y novedosas -que por supuesto son importantes y necesarias-, pero el problema es que, a veces, este modelo pasa por alto que la mayoría de las empresas pueden obtener mejoras sustanciales en su productividad mediante la adopción de conocimientos y tecnologías que ya existen: no necesariamente una innovación tiene que ser siempre un proceso totalmente radical.
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«Los procesos de financiación son claves para cualquier agencia; no solo influyen en las operaciones, actividades y servicios, sino a veces también en la autonomía y los requisitos de presentación y de rendición de cuentas».
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Los países en los que existe esta visión tradicional de la innovación son más propensos a crear un conjunto de instrumentos que enfatizan, a veces demasiado, la ciencia y la investigación o la colaboración con instituciones de investigación. Producto de esto, en ocasiones excluyen instrumentos de mejora de la productividad a nivel de empresa, lo que además de generar el riesgo de dejar sin apoyo a algunas empresas, puede llevar incluso a duplicidades en algunas estrategias para aumentar la innovación y la productividad.
Por tanto, esta falta de armonización en el ecosistema influye mucho en cómo se relacionan las agencias con otros ministerios o con otras unidades. No siempre existe una fuerte coordinación, sobre todo cuando se centra en la parte del apoyo al sector privado, lo que puede conducir a políticas que son superpuestas entre ellas o incluso muy fragmentadas en todas las industrias. Esto, a veces, hace muy difícil para el propio empresario saber a dónde tiene que acudir para recibir ayuda y genera mucha confusión entre quienes le van a brindar el apoyo. En estos casos la coordinación entre las diferentes unidades suele ser un desafío grande.
Los estudios que dan fundamento a la consultoría en desarrollo muestran que todas las agencias tienen ciclos presupuestarios de un año, en tanto casi la mitad de ellas tienen su presupuesto conectado a los ciclos políticos. ¿Cómo considera que esto impacta en la eficiencia con la que las agencias cumplen su rol? ¿Cuáles son los caminos que ustedes identificaron para superar esta barrera y generar oportunidades para desarrollar estrategias y planes a largo plazo?
Los procesos de financiación son claves para cualquier agencia; no solo influyen en las operaciones, actividades y servicios, sino, a veces, también en la autonomía y los requisitos de presentación y de rendición de cuentas. Todas las agencias de RELAI tienen ciclos presupuestarios de un año, lo que verdaderamente puede limitar en gran medida su capacidad de desarrollar planes y programas a largo plazo y esto es importante en este caso porque los tiempos de los ciclos políticos no necesariamente coinciden con las variables reales que usamos en política de innovación.
La generación de conocimiento y la construcción de capacidades son un proceso largo que va más allá del horizonte de la administración democráticamente elegida. Por lo tanto, si una agencia depende fuertemente de forma financiera o política de sus financiadores, su capacidad para planificar y comprometerse con una agenda de cambio más amplia será menor y esto puede no sólo limitar la efectividad de sus programas, sino incluso llegar a obstaculizar la motivación y la voluntad de los trabajadores de la agencia para asumir riesgos, mejorar y aprender.
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«Todas las agencias de RELAI tienen ciclos presupuestarios de un año, lo que verdaderamente puede limitar en gran medida su capacidad de desarrollar planes y programas a largo plazo».
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Para superar estas limitaciones, sobre todo en las agencias que operan con presupuestos a corto plazo y entornos más o menos volátiles, algunas de ellas han sabido contar con recursos políticos y financieros adecuados para lograr su misión, y es lo que llamamos salvaguardas.
Las agencias pueden desarrollar estas salvaguardas institucionales y financieras para tener planes a largo plazo y depender menos de los cambios de gobierno; porque tener financiación insuficiente -especialmente después del COVID y en entornos especialmente limitados- puede tener muchos efectos negativos. El desarrollo de estas salvaguardas permite una mayor diversificación del modelo de financiación y aumenta la capacidad para desarrollar y seguir implementando planes a largo plazo independientemente de la situación política.
Algunas de las agencias de RELAI han encontrado la forma de lograr esta estabilidad institucional por medio de fondos fiduciarios, procesos presupuestarios más profesionalizados, o proyectos a largo plazo con actores internacionales o del sector privado; es decir, la ayuda de organismos internacionales como el BID es muy beneficiosa para que los países puedan tener recursos económicos más allá de lo exclusivamente dirigido por el propio gobierno.
Las agencias de innovación requieren habilidades específicas y cualificaciones de sus empleados que difieren de otras áreas del sector público. ¿Cómo pueden las agencias acceder a profesionales con talentos específicos, capacitarlos, contratarlos y retenerlos?
Creo que uno de los aprendizajes clave es que los equipos que trabajan en las agencias de innovación necesitan una actualización constante; necesitan estar aprendiendo de nuevas tendencias, metodologías y tecnologías y eso implica una especie de conocimiento muchas veces diferente al del resto de los servidores públicos. Pero lo que hemos visto es que no siempre es fácil para una agencia adquirir ese talento.
La investigación reveló que, a veces, existe una escasez de capacidad para satisfacer las demandas técnicas que surgen de las nuevas tendencias y oportunidades, y esto afecta definitivamente la forma en que una agencia puede mantenerse competitiva y brindar servicios útiles, algo que es común para una buena parte de las agencias de RELAI.
Casi el 50 % de las agencias de la Red tiene dificultades para encontrar nuevos trabajadores, especialmente aquellos que tengan habilidades tecnológicas, de programación o de evaluación de proyectos. Por tanto en este contexto, la posibilidad de capacitar, contratar o retener talento es súper relevante, porque al final es lo que va a demostrar la capacidad de ofrecer un buen servicio a sus clientes.
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«Para aclarar sus necesidades a corto y largo plazo, las agencias deben realizar una auditoría de habilidades que permita evaluar y reconocer sus fortalezas y brechas actuales».
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Sin embargo, muchas de las agencias están atadas por restricciones legales, recursos limitados e incluso por una oferta reducida en el mercado laboral que les dificulta hacerlo de manera efectiva y que, a veces, limita mucho las oportunidades para brindar un buen apoyo.
Nosotros les sugerimos a las agencias realizar una evaluación realista de los recursos humanos antes de diseñar instrumentos que puedan requerir habilidades que a lo mejor no tienen. Las capacidades pueden adquirirse, ya sea dentro de la propia organización o a través de alianzas con consultoras o con universidades; al final, la decisión del tipo de capacidad que debería adquirirse dependerá un poco del contexto, los procesos y los recursos, pero sobre todo para aclarar sus necesidades a corto y largo plazo, las agencias deben realizar una auditoría de habilidades que permita evaluar y reconocer sus fortalezas y brechas actuales. Esto es una práctica todavía muy poco común entre las agencias de RELAI.
Por otra parte, la retención de talento es un tema bastante más difícil porque evidentemente a muchas agencias les cuesta competir en salarios con el sector privado. Pero también creemos que tienen que ser capaces de aprovechar todos los beneficios que da trabajar en el sector público y aumentar la flexibilidad que debería tener una agencia de innovación y la formación de los trabajadores para que siempre tengan el mayor beneficio por estar allí trabajando; que tengan oportunidad de desarrollar programas nuevos, hacer crecer todas sus capacidades, aprender nuevas y tener esos elementos que les permitan competir un poco más con el sector privado.
Uno de los factores esenciales para esto es el salario, pero si no pueden centrarse en eso, siempre hay otras estrategias, por ejemplo, ciertos elementos de autonomía para el trabajador, que a lo mejor en una empresa privada es más difícil, pero que estas agencias pueden y deben ofrecer a sus trabajadores.
Las agencias nacionales tienen un rol específico en la implementación y ejecución de programas de apoyo a la innovación. ¿Considera que logran influir en el diseño, la formulación y la planificación de sus propios programas y/o estrategias de innovación nacionales o locales?
Algunas agencias de RELAI sí logran tener un papel importante a la hora de influir en el diseño, la formulación y la planificación de sus programas o estrategias de innovación, pero aún así, esto es muy variable.
Cuando la agencia tiene influencia, por ejemplo, en asesorar en el desarrollo de una estrategia o en un presupuesto, obtiene un lugar importante de participación en sus propios proyectos. Algunas consiguen participar en estrategias de objetivos a largo plazo, aunque no necesariamente es su papel principal.
Por otra parte, la ausencia de esta autonomía, a veces, resulta en una falta de diversidad para los procesos de toma de decisiones y de formulación de planes y esto no siempre es positivo para la agencia, especialmente cuando pensamos, por ejemplo, en una junta directiva o en un directorio, que son quienes toman las decisiones. Algunos programas se desarrollan por necesidades urgentes o a través de demandas burocráticas a corto plazo, lo que resulta limitante y termina dificultando su capacidad para desarrollar políticas más alineadas con los objetivos a largo plazo.
De todos modos, creemos que pueden haber oportunidades para que las agencias influyan en el proceso de toma de decisiones aunque sea informalmente -que también pueden ser exitosas- y de esto hay muchos ejemplos en RELAI, donde existen agencias que desempeñan un papel de asesoramiento en el área de dirección, brindando sugerencias y presentando iniciativas durante el proceso presupuestario para que finalmente sean aprobadas.
Algunas de las estrategias que hemos visto que ayudan también a que la agencia tenga al menos un rol de apoyo y de asesoramiento en esa área, es incluyendo actores que no necesariamente sean gubernamentales sino personas o representantes del sector privado o de la academia, como sucede en Argentina o en Chile.
Es decir, ayudar a desarrollar esas prioridades nacionales y comprometerse con la academia y con el sector privado le termina dando a la agencia más libertad para establecer y administrar sus propias prioridades dentro de los programas y actividades, sin limitarse exclusivamente a ejecutar lo que el ministerio le ha dicho.
RELAI se configura como un espacio de intercambio de buenas prácticas entre las diferentes agencias de innovación que la conforman. El desarrollo de este estudio de caracterización es uno de los ámbitos prioritarios en los que la Red puede enfocar su actividad. ¿Cuál fue el rol de RELAI y sus agencias miembros en esta investigación?
El rol tanto de RELAI como de las agencias ha sido prioritario y esencial en este proyecto. El establecimiento de la Red ha creado un foro que permite discutir estos temas importantes y compartir conocimientos y lecciones entre las agencias aunque tengan diferentes características e incluso desempeñen diferentes roles dentro de los sistemas. Su valor ha sido muy grande como conector.
A las agencias en particular, en primera instancia, les pedimos que completaran una encuesta diseñada para generar una imagen comparativa de todas ellas en diferentes dimensiones, encuesta que fue co-diseñada por el BID y RELAI, para garantizar que hubiera una comprensión compartida de las definiciones y de las preguntas, y que fueran relevantes para sus necesidades e intereses.
Para profundizar más en los datos que nos proporcionó esta encuesta y desarrollar un poco más la comprensión del contexto en el que opera cada una de las agencias de la Red, se invitó a todas ellas individualmente a responder a una entrevista semiestructurada en la cual se incluyeron como entrevistados representantes de las agencias tales como directores ejecutivos, gerentes de evaluación, coordinadores de programas, jefes de cooperación internacional, etc.
Todo esto es lo que nos ha permitido elaborar el informe. Por tanto, sin la coordinación de RELAI y sin la participación de las agencias, tanto en la priorización de los temas como en la elaboración de las encuestas y entrevistas, este informe no habría sido posible.
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«Una de las cosas más valiosas que puede hacer RELAI, y ya lo está haciendo, es crear un espacio para que se construyan relaciones de confianza entre sus miembros».
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Creemos además que este informe ayuda mucho a poner en el mapa a las agencias de innovación latinoamericanas, tanto de cara hacia afuera como de cara hacia adentro, ya que hay veces que los propios gobiernos no están tan familiarizados con el trabajo que tiene que hacer una agencia de innovación.
Por tanto, el informe no solamente es útil para las propias agencias sino que, idealmente, uno querría ver cómo los propios miembros de un ministerio también le dedican un tiempo y entienden cuáles son las prioridades que la agencia de innovación de su país tiene y qué es lo que ellos pueden hacer -que en muchos casos es mucho-, para mejorar el funcionamiento de sus agencias.
Latinoamérica es una región dispar en su desarrollo y en la instrumentación de políticas públicas para la innovación. ¿Entiende usted que RELAI puede ser un instrumento para diseñar una agenda que traccione a los países hacia objetivos en común, si es posible este alineamiento en contextos tan diversos? ¿De qué otro modo puede contribuir nuestra organización a mejorar la eficiencia con que las agencias de innovación cumplen su rol?
Creemos que hay un gran número de formas en que la Red puede fortalecer sus procesos internos. Una de ellas es considerar cómo recopila los datos y cómo gestiona esta información. Por ejemplo, una encuesta como la que desarrollamos para esta investigación podría repetirse y analizarse regularmente para identificar tendencias en las organizaciones, diferentes actividades y diferentes prioridades de las agencias de toda la Red.
Pero una de las cosas más valiosas que puede hacer RELAI, y ya lo está haciendo, es crear un espacio para que se construyan relaciones de confianza entre sus miembros. Esta investigación saca a la luz que hay una serie de temas en los que las agencias de RELAI valoran mayor formación y apoyo. Por ejemplo, muchas expresaron el deseo de mejorar su capacidad para realizar evaluaciones de impacto de sus proyectos rigurosas, por tanto, hay oportunidades para expandir el rol de RELAI en estas temáticas concretas.
Por otro lado, es esencial profundizar en el compromiso con las redes y agencias internacionales de innovación, y allí es donde yo creo que el compromiso que han tenido TAFTIE y RELAI podría desarrollarse mucho más para incluir diálogos regulares sobre políticas concretas, ideas o proyectos.
En tanto se lleva adelante el estudio de caracterización de las agencias que integran RELAI, otro semejante se ha implementado en la red europea de agencias de innovación TAFTIE, lo que permite un análisis comparativo. A su entender, ¿cuáles son las principales diferencias entre las agencias que integran estas organizaciones? ¿Considera que RELAI tiene alguna ventaja, basada en el hecho de ser una red joven y en proceso de consolidación? ¿Qué recomendaciones haría usted a la hora de estructurar los próximos pasos de vida organizacional?
Nosotros hemos hecho además de este informe de RELAI, otro referente a TAFTIE y un tercero comparando ambas redes y hemos visto cosas realmente interesantes. Sí hay cuestiones comunes: ambas redes de agencias asumen una gama similar de roles dentro de sus ecosistemas de innovación y despliegan instrumentos relativamente similares para apoyar a los emprendedores.
En ambas redes la financiación mediante subvenciones es el tipo predominante de apoyo que se proporciona -entre otras-, pero hemos visto también que, por ejemplo, las agencias de TAFTIE se están alejando cada vez más a la hora de brindar un apoyo sólo financiero a los innovadores en algunos sectores específicos, mientras que RELAI sí se centra comparativamente más en un apoyo específico a un tipo de sector más vertical.
Esto es el resultado en muchos casos de un aprendizaje que han llevado las agencias en los últimos años y que tiene que ver con qué es lo que funciona y qué es lo que las propias empresas demandan, así como también tiene que ver con cómo se entiende la innovación y qué es lo que las empresas necesitan para innovar. A veces, no sólo es dinero y hay algunas agencias en Latinoamérica que también están profundizando en esto: no sólo ofreciendo financiación sino también un apoyo a formación, prácticas de gestión de la empresa y entendiendo cómo esto es importantísimo para que una empresa sobreviva, salga adelante e innove.
Otro factor es la adopción de nuevas tecnologías y cuál es la mejor fórmula para incentivar esta incorporación, que no siempre es un apoyo económico sino, por ejemplo, un incentivo al aprendizaje de esa tecnología, una puesta en práctica previa a su compra, etc. Hay diferentes ideas que están allí en el ecosistema y que tienen que ver en definitiva con intentar ser un poco más innovador en los instrumentos que una empresa usa y centrarse en cuál es el valor añadido que puede aportar más allá de brindar dinero.
Al mismo tiempo, existen similitudes entre las prioridades de temáticas de cada red -aunque tienen diferentes pesos en ambas-, por ejemplo, energía limpia y sostenibilidad son grandes prioridades para los dos grupos de agencias. También es verdad que las agencias de RELAI priorizan algunos temas como la digitalización, tecnología de la salud, alimentación y agricultura, que quizás en TAFTIE no tienen tanta prioridad, pero ambas están interesadas en diversas temáticas similares y también utilizan regularmente una variedad de métodos de evaluación para monitorear resultados e impactos de sus programas.
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«Existe la necesidad de que las agencias reflexionen sobre sus funciones y los ecosistemas de innovación en los que operan, para que sean capaces de ampliar los métodos de innovación en el futuro».
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Por otra parte, si bien es cierto que existe una mayor diversidad de modelos organizacionales dentro de TAFTIE, las agencias de RELAI también tienen estructuras institucionales quizás más sólidas, así como muchos más financiadores internacionales, como lo es el BID. Al mismo tiempo en ambos grupos de agencias hay un gran deseo de internacionalización: TAFTIE está más familiarizada con estos procesos, sobre todo, porque hay agencias de esta red que tienen muchas oficinas en varios países y esto no ocurre todavía con las agencias de RELAI.
También existen mecanismos de coordinación y de apoyo, a veces más formales o más antiguos, pero desde luego las agencias de RELAI trabajan con una mayor variedad de actores dentro de su ecosistema de innovación, lo que también les da mucha riqueza. Hay un interés generalizado tanto por aumentar el impacto no sólo en las capitales sino a lo largo del país, como por aumentar la colaboración con otros países.
Hablando de otras diferencias, la RELAI opera en ciclos presupuestarios anuales, ejerciendo una presión más significativa sobre sus capacidades de planificar y de estrategias a largo plazo. Esto lo vemos de forma menos común en TAFTIE, a pesar de que también esta red está muy afectada por una inestabilidad financiera, sobre todo luego del COVID.
Sin embargo, aún con las diferencias, creemos que ambas redes tienen desafíos similares y deben trabajar conjuntamente en esa línea. En este informe detallamos algunos puntos que todas tienen que tratar, por ejemplo, ser capaces de construir culturas más experimentales, desarrollar un apoyo centrado en el innovador y no siempre en los procesos, adoptar enfoques más empresariales para diversificar sus fuentes de ingresos y, lo que mencionaba al principio, desarrollar mejores salvaguardas institucionales para ellas mismas.
Existe la necesidad de que las agencias reflexionen sobre sus funciones y los ecosistemas de innovación en los que operan, para que sean capaces de ampliar los métodos de innovación en el futuro y haya más de exploración en el horizonte de todo lo que son capaces de hacer. En particular, con RELAI y su punto de ser más joven, lo que yo creo que es muy positivo es que, a medida que la Red vaya madurando y creciendo, van a existir más oportunidades para que sirva como una plataforma efectiva para el intercambio de aprendizajes y para el desarrollo de sus propios miembros.
Con esta investigación lo que esperamos es que estimule a una mayor reflexión y aporte información útil también para la evolución de la propia RELAI y que la ayude a tener un papel más importante en el panorama tan cambiante que existe de apoyo a la innovación en América Latina y el Caribe.
18 de agosto 2022
